O Problema: Uma autarquia além das suas fronteiras.

Por Dra. Lâmid Oliveira Porto
23 de abril de 2026

Há uma cena que se repete com frequência desconcertante no cotidiano do produtor rural brasileiro. Um agricultor familiar que cultiva soja no cerrado goiano, ou um produtor que emite uma Cédula de Produto Rural para financiar a safra, e até mesmo um pequeno comerciante que revende sementes e defensivos no interior dos Estados, em algum momento, recebe uma notificação do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia – CREA, exigindo registro, cobrando anuidade ou aplicando multa por ausência de Anotação de Responsabilidade Técnica. A surpresa, quase sempre, é genuína, afinal, nenhum deles jamais se entendeu como engenheiro agrônomo. E não são.

Esse desencontro entre a autarquia e o produtor rural reflete uma crise interpretativa que afeta a legitimidade da atuação fiscalizatória do CREA e, de modo mais amplo, coloca em tensão dois valores constitucionais de igual peso, a liberdade econômica de quem simplesmente planta, vende insumos ou obtém crédito para produzir, e a proteção da qualidade técnica das profissões regulamentadas.

O presente artigo parte do pressuposto metodológico de que o debate não é contra o CREA enquanto instituição, tampouco desafia a relevância inegável do Engenheiro Agrônomo no exercício de sua profissão. O debate é mais preciso e, por isso, mais produtivo: Onde termina a competência legítima do CREA e onde começa a liberdade de quem exerce agricultura como atividade econômica primária?

O que diz a Lei diz.

A resposta à questão proposta começa, como deve começar todo raciocínio jurídico, na lei.

A Lei n.º 5.194/1966 regula o exercício das profissões de Engenheiro, Arquiteto e EngenheiroAgrônomo e dá forma ao sistema CONFEA/CREA, delimitando as atividades privativas dos profissionais que regulamenta. O seu art. 7.º elenca esse rol: planejamento e projeto de obras e estruturas, estudos técnicos especializados, execução de serviços de engenharia, pesquisa e experimentação de natureza técnica. O art. 6.º, por sua vez, define exercício ilegal da profissão como a prática, por pessoa física ou jurídica, de ato reservado aos profissionais regulamentados sem o competente registro.

Note-se, também, o que diz o art. 1.º da Lei n.º 6.839/1980, que estabelece que o registro de empresas em conselhos profissionais é obrigatório em razão da atividade básica do estabelecimento ou das especialidades que efetivamente o integrem. Não é o produto comercializado que determina a obrigação, não é o setor em que a empresa opera, é a natureza intrínseca da sua atividade-fim.

Como consequência lógica, temos que a ilegalidade pressupõe a prática de ato reservado, portanto, onde não há ato reservado não há exercício ilegal, não havendo, portanto, fundamento fático nem jurídico para a competência fiscalizatória do CREA nas hipóteses aqui tratadas.

O agricultor autuado por plantar.

Nenhum caso ilustra com maior clareza os excessos da atuação do CREA do que aquele em que o agricultor é autuado, simplesmente, por praticar agricultura na propriedade. A 7.ª Turma do TRF da 1.ª Região enfrentou tal situação quando um agricultor Goiano que praticava o plantio de pequena lavoura em sua propriedade rural e foi autuado pelo CREA/GO, sob o argumento de que a atividade agrícola constituiria atividade típica de agrônomo, o que tornava obrigatório o seu registro no conselho. (0001433-09.2012.4.01.3507).

Ao cabo, restou reconhecido e consequentemente decidido que “A atividade básica exercida pelo agricultor não caracteriza ofício que necessita do registro e acompanhamento de profissional de engenharia, arquitetura e agronomia exigidos pelo CREA.”

Da mesma forma, encontramos no acervo de decisões do STJ o entendimento que estabeleceu a distinção essencial para o debate, o de que a lei não reserva a atividade agrícola ao engenheiro-agrônomo. O que pode gerar a obrigatoriedade de assessoria técnica são serviços especializados específicos que eventualmente integram a atividade agrícola, como projetos de alta complexidade técnica, não a atividade primária de plantio em si mesma.

A Questão do Porte: Do Pequeno ao Grande Produtor.

O TRF1 foi além da defesa do agricultor ao proferir decisões que consignam, desde longa data, que “exigir inscrição no CREA e a contratação de engenheiro agrônomo para o desempenho de atividades de plantio de pequena lavoura é inviabilizar o funcionamento de milhares de empresas, numa economia como a nossa, baseada essencialmente no setor primário” (AC 0011837-28.2006.4.01.9199/GO, Des. Federal Carlos Fernando Mathias).

O argumento tem dimensão que transcende o caso individual. O Brasil possui milhões de pequenos produtores rurais, agricultores familiares, assentados da reforma agrária e posseiros que cultivam a terra como meio de subsistência. Impor a todos eles o dever de registro no CREA e de contratação de responsável técnico para exercer o que fazem há gerações não é regulação técnica, é barreira burocrática inconstitucional que o segmento mais vulnerável do agronegócio simplesmente não tem condições de superar.

Mas é preciso ir além do argumento do porte. Mesmo o grande produtor rural, aquele que cultiva milhares de hectares de soja no Mato Grosso, com maquinário de última geração e sistema de gestão sofisticado, não está, por esse fato, obrigado ao registro no CREA. O que o obrigaria ao registro não é a escala da produção, mas a natureza da atividade que exerce como fim. Se esse grande produtor contrata engenheiros-agrônomos para prestação de serviços técnicos especializados no manejo da lavoura, é o profissional contratado, e não o contratante, quem está sujeito às exigências do sistema CREA.

A CPR e a inversão indevida do ônus probatório.

Em julgamento recente proferido no TRF da 6.ª Região (AC 1002043-24.2021.4.01.3804/MG), acrescentou-se ao tema aqui tratado um vício adicional e igualmente grave, a inversão do ônus da prova em matéria administrativa sancionadora.

O caso envolvia produtor rural mineiro autuado exclusivamente por ter registrado uma Cédula de Produto Rural em cartório. Não havia nos autos qualquer evidência de elaboração de projeto agronômico, prestação de serviço técnico ou prática de ato enquadrável no art. 7.º da Lei n.º 5.194/1966.

A CPR, instituída pela Lei n.º 8.929/1994, é um título de crédito que representa promessa de entrega futura de produto rural, viabilizando o financiamento da produção. Sua natureza é determinada pela lei que a criou, e essa lei não a classifica como ato técnico de engenharia ou agronomia.

O que o CREA fez foi presumir a prática de ato técnico a partir de um documento de natureza financeira. Ora, o direito administrativo sancionador é regido pelos princípios da presunção de inocência (art. 5.º, LVII, CF) e da legalidade estrita (art. 5.º, II, CF), e a presunção de ilicitude é constitucionalmente inadmissível. O ilícito precisa ser demonstrado concretamente, e uma CPR registrada em cartório não demonstra nada além do que ela é, um instrumento de crédito, e sua emissão não constitui, por si só, um “ato de engenharia”.

Como no caso citado anteriormente, em ambos o CREA autuou sem demonstrar a prática do ato técnico que seria o pressuposto lógico e jurídico de sua competência. Em Goiás, presumiu que plantar é exercer agronomia. Em Minas Gerais, presumiu que emitir título de crédito é realizar projeto agronômico. Em ambos, os tribunais corrigiram o equívoco com fundamentos convergentes.

Extensivamente, a mesma lógica jurídica se aplica, com clareza ainda maior, ao comerciante de produtos agropecuários. O revendedor de insumos exerce atividade comercial. Sua atividade básica é a compra e venda de produtos destinados ao uso rural entre sementes, fertilizantes, defensivos agrícolas. Essa atividade não figura no rol do art. 7.º da Lei n.º 5.194/1966.

Os limites do poder normativo do CONFEA.

Um ponto sensível a ser observado é o papel das resoluções do CONFEA como fundamento das autuações. O CREA frequentemente fundamenta suas exigências não diretamente na lei, mas em resoluções do Conselho Federal que ampliam o rol de situações sujeitas à ART e ao registro.

O art. 27 da Lei n.º 5.194/1966 confere ao CONFEA competência para editar resoluções de conteúdo técnico. Essa competência é legítima dentro de seus limites naturais: a lei não pode disciplinar cada detalhe do exercício profissional, e o CONFEA tem o papel de preencher esses espaços com regulamentação especializada.

O problema surge quando essas resoluções extrapolam a regulamentação do exercício profissional e criam obrigações para sujeitos que a lei não submeteu à jurisdição do conselho.

Para o agricultor familiar do interior de Goiás ou para o proprietário do armazém rural que atende a uma comunidade do sertão piauiense, a realidade é estruturalmente diferente. A autuação chega com o peso de uma autarquia federal. O débito é inscrito em Dívida Ativa. O título é protestado. O acesso ao crédito é comprometido. E a opção de litigar, mesmo tendo o direito do seu lado, como a jurisprudência demonstra, é cara, demorada e emocionalmente desgastante.

Esse desequilíbrio explica por que a jurisprudência favorável ao setor, ainda que consolidada e unânime, não elimina o problema na prática: ela protege apenas quem tem condições de chegar ao Judiciário. A maioria dos autuados simplesmente paga, porque o custo de contestar supera o custo de ceder. O sistema se sustenta não pela força do direito, mas pela assimetria econômica entre o regulador e o regulado.

É nesse ponto que a ausência de vedação legal expressa se converte em questão de equidade, e não apenas de técnica jurídica. Uma norma que positivasse os limites da competência do CREA, tornando explícito o que os tribunais já firmaram, não seria um ataque ao conselho: seria a democratização da proteção jurídica, tornando-a acessível independentemente de ter ou não advogado.

O desvio de finalidade institucional.

O desvio de finalidade ocorre quando uma autoridade pública, no exercício de suas atribuições persegue, com sua, finalidade diversa daquela para a qual fora constituída. No caso do CREA, este nobre Conselho fora criado para proteger a sociedade do exercício não habilitado da engenharia e da agronomia.

Reconhecer esse limite não enfraquece o CREA. Pelo contrário: libera-o para fazer com mais rigor e mais legitimidade aquilo para que foi criado. E protege o lavrador, o comerciante rural e o produtor de campo de uma obrigação que a lei nunca lhes impôs, e que os tribunais, com clareza e unanimidade, continuam a recusar.

Conclusão. 

Por estas e outras razões, a atuação fiscalizadora do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA) sobre produtores rurais é considerada ilegítima quando a atividade exercida não é privativa de engenheiro ou agrônomo, conforme o entendimento jurisprudencial consolidado e a Lei nº 6.839/1980.

O cultivo, plantio, armazenagem e venda de grãos não se enquadram como atividades exclusivas de engenharia agronômica, desobrigando o produtor rural de registro no respectivo conselho profissional.

Em restando constatada turbação ou embaraços para uma categoria na execução de suasatividades regulares, o prejuízos decorrentes do desatendimento ou da mal interpretação da legislação pátria, as Federações, Sindicatos ou Associações Representativas, possuem legitimidade para ajuizar ações coletivas contra conselhos profissionais, visando defender direitos de sua categoria profissional.

Referências

Legislação: Constituição Federal de 1988, arts. 2.º, 5.º (II, LVII), 22, 37, 170 e 186; Lei n.º 5.194/1966, arts. 6.º, 7.º e 27; Lei n.º 6.839/1980, art. 1.º; Lei n.º 8.929/1994; Resolução CONFEA n.º 218/1973.

Jurisprudência: STJ, REsp 1.257.149/RN, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2.ª Turma, DJe 24.08.2011; STJ, AgRg no REsp 761.543/SC, Rel. Min. Teori Zavascki, 2010; TRF1, AC 0001433-09.2012.4.01.3507/GO, Rel. Des. Fed. Gilda Sigmaringa Seixas, 7.ª Turma, 18.12.2020; TRF1, AC 0011837-28.2006.4.01.9199/GO, Rel. Des. Fed. Carlos Fernando Mathias, 8.ª Turma, 18.12.2006; TRF1, AMS 0004267-34.2007.4.01.4000/PI, Rel. Des. Fed. José Amílcar Machado, 7.ª Turma, 03.02.2015; TRF4, ACP, Rel. Des. Fed. Nicolau Konkel Júnior, 3.ª Turma, 24.11.2009; TRF6, AC 1002043-24.2021.4.01.3804/MG, Rel. Des. Fed. André Prado de Vasconcelos, 4.ª Turma, 26.09.2025.

Doutrina: BANDEIRA DE MELLO, C. A. Curso de Direito Administrativo. 35. ed. Malheiros, 2021; BINENBOJM, G. Poder de Polícia, Ordenação, Regulação. Fórum, 2016; DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 36. ed. Atlas, 2023; JUSTEN FILHO, M. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. Thomson Reuters, 2018; SUNDFELD, C. A. Direito Administrativo Ordenador. Malheiros, 2003.